Opetus- ja kulttuuriministeriö

PL 29

00023 Valtioneuvosto

Lausuntopyyntö OKM/29/010/2016

Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta laeiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, oppilas- ja opiskelijahuoltolain ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta.

Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammattijärjestö Talentia ry kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi.

Esityksen keskeinen sisältö:

Esitys liittyy hallitusohjelman linjaukseen koskien kuntien lakisääteisten tehtävien sekä niiden toteuttamista ohjaavien velvoitteiden karsimista.

Oppilas- ja opiskelijahuoltolakia esitetään kevennettäväksi poistamalla sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön kanssa päällekkäistä sääntelyä. Lisäksi kunnalle ja koulutuksen järjestäjälle annettaisiin nykyistä laajempaa harkintavaltaa toimintaa koskevien suunnitelmien laatimisen ja ryhmien perustamisen osalta ja kuraattorin kelpoisuusehtoa väljennettäisiin siten, että kelpoinen kuraattorin tehtävään olisi henkilö, jolla on tehtävään soveltuva korkeakoulututkinto. Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma on yksi Sipilän hallituksen kärkihankkeista. Tavoitteiksi hallitusohjelmaan on lisäksi kirjattu vanhemmuuden ja matalan kynnysten palvelujen vahvistaminen sekä hallintorajojen ylittäminen palveluita järjestettäessä. Oppilas- ja opiskelijahuoltoa voidaan pitää tällaisena hallintorajat ylittävänä matalan kynnyksen palveluna, jota kärkihankkeessa on tavoitteena vahvistaa.

Hallitusohjelma lupaa uudistaa lapsi- ja perhepalveluita lähtökohtanaan lapsen edun edistäminen. Koulua ja varhaiskasvatusta olisi tarkoitus hallitusohjelman mukaisesti kehittää tukemaan lapsen hyvinvointia. Talentia katsoo, että oppilas- ja opiskelijahuoltoa koskeva esitysluonnos on näiden tavoitteiden vastainen.

Esityksen yleisperustelut

Esitysluonnoksen perusteluissa todetaan, että hallitusohjelman mukaan yksityiskohtaisista ja kapea-alaisista kelpoisuusvaatimuksista luovutaan. Tarkoituksena on korostaa tehtävään valittavan henkilön osaamista. Perusteluissa todetaan, että julkisen vallan käyttöön kuuluvien tehtävien kelpoisuusehdot säädetään lainsäädännössä ja muilta osin lainsäädäntötasoisista koulutustasovaatimuksista luovutaan ilman erityisen painavia perusteita.

Esitysluonnos ei sisällä arviointia oppilas- ja opiskelijahuoltoon sisältyvien sosiaali- ja terveyspalveluiden erityisen painavista perusteista tai niiden puuttumisesta. Esitysluonnoksessa ei ole arvioitu, millä muulla, kuin sosiaalialan koulutuksella voidaan korostaa ja turvata se sosiaalialan osaaminen, jota laissa edellytetään.

Esityksen perusteluissa todetaan, että ammatilliset kelpoisuusvaatimukset ja tuotannollisiin ryhmiin sovellettavat koulutusrakennetta koskevat vaatimukset aiheuttavat kunnille lisäkustannuksia, prosessien joustamattomuutta ja vaikeuksia rekrytoinneissa ja lisätyötä esimerkiksi sijaisuuksien hoitamisessa.

Koulutuksen järjestäjille todetaan aiheutuvan kustannuksia lakisääteisesti yksityiskohtaisten kelpoisuusedellytysten koulutusvaatimusten toteuttamisesta. Yksityiskohtaisten määräyksien todetaan heikentävän mahdollisuuksia tehtäväkuvien kehittämiseen työntekijöiden osaamista ja tehtävien toteuttamistarpeita vastaavalla tavalla.

Perusteluissa ei kuitenkaan tuoda esiin, millä tavoin kuraattorien kelpoisuusehtojen väljentäminen tuo säästöjä, edistää tehtäväkuvien kehittämistä tai helpottaa rekrytointia.

Nykytilan arviointi

THL:n ja Opetushallituksen 2014 tekemän selvityksen mukaan kouluterveydenhuollon sekä psykologi- ja kuraattoripalveluiden saatavuus peruskouluissa on kehittynyt myönteisesti neljän viime vuoden aikana. Koulukuraattori tai sosiaalityöntekijä oli saatavilla 91 prosentissa peruskouluista, kun vastaava luku neljä vuotta aikaisemmin oli 76 %.

Kuntaliiton arvioinnissa opiskeluhuoltolain toimeenpanosta kunnissa ja kuntayhtymissä kesällä 2015 todetaan, että kunnissa ja kuntayhtymissä ollaan eniten tyytyväisiä koulukuraattorien ja terveydenhoitajien saatavuuteen.

Kuraattorin kelpoisuusvaatimuksena on vähintään sosiaalihuollon ammatillisista kelpoisuusvaatimuksista annetun lain 6 §:n mukainen kelpoisuus (AMK-tason sosiaalialan tutkinto). Korkeakoulutettujen työttömyystilastojen perusteella sosiaalialan AMK tutkinnon suorittaneita on hyvin saatavilla työmarkkinoilla. Kelpoisuusehdot täyttävän työvoiman saatavuus kuraattorin tehtäviin on hyvä myös tehtävän vetovoimaisuuden ansiosta.

Hallituksen oppilas- ja opiskelijahuoltoa koskevan esityksen 67/2013 yksityiskohtaisissa perusteluissa sivulla 51 tarkennetaan opiskeluhuollon psykologi – ja kuraattoripalvelujen ammatillisia kelpoisuuksia. Oppilaiden koulunkäynnin tukea ja ohjausta on katsottu tarpeelliseksi selkiyttää ammatillisien kelpoisuuksien osalta, jotta oppilaat saataisiin yhdenvertaiseen asemaan palvelujen laadun osalta. Samassa yhteydessä viitataan siihen, että alalla pitkään toimineille tehdään mahdolliseksi pätevöityä kuraattorin tehtävään määräajassa.

Hallituksen esityksessä sivulla 72 täsmennetään lain tulkintaa siten, että joka ei täytä lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentin mukaista kuraattorin tai vastaavan kuraattorin kelpoisuutta voi jatkaa kyseisen virka- tai työsuhteen hoitamista 31.8.2018 asti. Siirtymäsäännöksellä on haluttu antaa kuraattorin tehtävää hoitavalle neljä vuotta aikaa täydentää koulutustaan lakiehdotuksen 7 §:n kelpoisuuden saavuttamiseksi. Sosiaalihuollon ja sosiaalialan osaaminen on siten todettu oppilaiden oikeusturvan kannalta tärkeäksi.

Opiskeluhuollon valtakunnallisesta ohjauksesta vastaavat Opetushallitus ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Psykologi- ja kuraattoripalvelujen valvonta määräytyy sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön mukaan. Lisäksi aluehallintovirastot voivat myös oma-aloitteisesti ottaa tutkittavaksi, onko opiskeluhuolto kokonaisuudessaan hoidettu lain mukaisesti. Tällaisia arvioihin ei ole esityksen perusteluissa viitattu.

Oppilas- ja opiskelijahuollon tavoitteet

Lain tavoitteena on ollut siirtää toiminnan painopistettä nykyisestä ongelmakeskeisestä toiminnasta ennaltaehkäisevään suuntaan. Opiskeluhuoltona oppilaat ja opiskelijat voisivat saada matalan kynnyksen tukea.

Yhteisöllistä opiskeluhuoltoa koskevat ehdotukset ovat lain tärkeää sisältöä. Kouluympäristöä on kehitettävä terveyttä ja turvallisuutta vaalivaksi. Kouluyhteisön puolestaan tulee tukea jokaisen osallisuutta, sosiaalista vastuullisuutta ja hyviä vuorovaikutussuhteita.

Yhteisöllinen opiskeluhuolto muun muassa tukee ryhmäytymistä, ehkäisee kiusaamista, opettaa sosiaalisia taitoja, ja järjestää tarvittaessa varhaisen tuen ryhmiä. Yhteisöllistä opiskeluhuoltoa on tähän asti ollut tarjolla riittämättömästi. Työssä on runsaasti käyttämättömiä mahdollisuuksia ehkäisevän ja terveyttä edistävän toiminnan tehostamiseksi, ja tässä työssä olisi mahdollista tehdä nykyistä tiiviimpää yhteistyötä esimerkiksi kuntien nuorisotoimen kanssa.

Lain mukaan toisen asteen opiskelijat saavat vastaavat opiskeluhuollon kuraattori- ja psykologipalvelut kuin perusasteen oppilaat. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä tulisi olla käytettävissään koulun tai oppilaitoksen sijaintikunnan järjestämänä opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalveluja. Psykologin ja kuraattorin palveluja olisi oikeus saada laissa säädetyssä määräajassa (seitsemän päivän kuluessa pyynnöstä).  Lakiin on koottu keskeiset koulu- ja opiskeluterveydenhuoltoa koskevat säännökset terveydenhuoltolaista. Oppilas- ja opiskelijahuollon kuraattoripalvelut on lain mukaan nähtävä osana oppilaitoksille ja oppilaille tarjottavia sosiaali- ja terveyspalveluita.

Lain tavoitteena on ollut lisätä toiminnan suunnitelmallisuutta. Laissa säädetään kunnanvaltuustossa hyväksyttävään lastensuojelulain mukaiseen lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelmaan kirjattavista opiskeluhuoltoa koskevista tiedoista.

Suunnitelmaan on kirjattava muun muassa opiskeluhuollon tavoitteet ja paikallisen toteuttamistavan keskeiset periaatteet, arvio opiskeluhuollon kokonaistarpeesta, käytettävissä olevista opiskeluhuoltopalveluista sekä toimet joilla vahvistetaan opiskeluympäristön ja yhteisön hyvinvoinnin edistämistä ja opiskelijoiden varhaista tukea. Velvoite muistuttaa luonteeltaan sosiaalihuoltolakiin (1301/2014) sisältyvää rakenteellista sosiaalityötä (7§) johon kuuluu:

1) sosiaalihuollon asiakastyöhön perustuvan tiedon tuottaminen asiakkaiden tarpeista ja niiden yhteiskunnallisista yhteyksistä sekä tarpeisiin vastaavien sosiaalipalvelujen ja muun sosiaalihuollon vaikutuksista;

2) tavoitteelliset toimet ja toimenpide-ehdotukset sosiaalisten ongelmien ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi sekä kunnan asukkaiden asuin- ja toimintaympäristöjen kehittämiseksi;

3) sosiaalihuollon asiantuntemuksen tuominen osaksi kunnan muiden toimialojen suunnittelua sekä yhteistyö yksityisten palveluntuottajien ja järjestöjen kanssa paikallista sosiaalityötä sekä muuta palvelu- ja tukivalikoimaa kehittäen.

Talentia korostaa, että esitysluonnokseen sisältyvä velvoitteiden karsiminen ei saa vaarantaa oppilas- ja opiskelijahuollon suunnitelmallisuutta.

Opiskeluhuollon toteuttamista, arviointia ja kehittämistä varten on laadittava oppilaitoskohtainen opiskeluhuoltosuunnitelma. Opiskeluhuollon yleisestä suunnittelusta, kehittämisestä, ohjauksesta ja arvioinnista vastaa monialainen opiskeluhuollon ohjausryhmä. Ryhmä voi olla usean koulutuksen järjestäjän yhteinen, tai sille asetetut tehtävät voisi hoitaa muu tehtävään soveltuva ryhmä.

Yksittäisen opiskelijan tukemiseksi voidaan tarvittaessa koota monialainen asiantuntijaryhmä, jonka asiantuntijat voivat toimia opetushenkilöstön tukena koulun työrauhaan, kurinpitoon sekä opetuksen järjestämiseen ja toteuttamiseen liittyvissä hallinnollisissa ja sisällöllisissä kysymyksissä.

Luonnoksessa esitetään, että oppilaan määräaikaisen erottamisen hallinnollista menettelyä kevennettäisiin siten, että lukiolaissa ja ammatillisessa peruskoulutuksessa annetussa laissa säädetyn oppilaitoksesta erottamisen enintään yhdeksi vuodeksi, sekä erottamisen asuntolasta määräajaksi tai opintojen jäljellä olevaksi ajaksi voisi tehdä rehtori. Tavoitteena on päätöksentekoprosessin nopeuttaminen.

Talentia ei kannata esitettyä muutosta. Koulusta erottaminen jopa vuodeksi on kurinpitotoimena raskas. Päätöksessä tulee tukeutua moniammatilliseen arvioon.

Laissa säädetään myös opiskeluhuoltoon liittyvästä dokumentoinnista, rekisterinpidosta ja tietosuojasta. Oppilas- ja opiskeluhuollossa tulee noudattaa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakirjoja ja dokumentointia koskevaa lainsäädäntöä. Sosiaalihuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa (817/2015) säädetään osana ammattieettisiä velvollisuuksia (4§) Sosiaalihuollon ammattihenkilön velvollisuutena on noudattaa ammattitoiminnassaan, mitä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä asiakastietojen käsittelystä säädetään.

Vaikutukset lapsiin ja lapsiperheisiin

Esitysluonnoksessa todetaan, että kouluissa ja oppilaitoksissa on lapsia ja nuoria, joilla on moninaisia hyvinvoinnin ja oppimisen ongelmia ja myös perhetilanteet saattavat olla haastavia, ja siksi kouluissa ja oppilaitoksissa tarvitaan ammattitaitoisia kuraattoreita. Esitysluonnos ei kuitenkaan sisällä arvioita siitä, miten sosiaalialan osaamisvaatimuksesta luopuminen vaikuttaa oppilas- ja opiskelijahuollon laatuun ja vaikuttavuuteen.

Sosiaalihuollon palvelutarpeen arvioimiseen ja lastensuojelun asiakassuunnitelmaan liittyvä lakien mukainen yhteistyö ja päätöksenteko edellyttävät koulukuraattorilta sosiaalialan ammattitaitoa ja koulutusta. Oppilaiden oikeusturvan ja lapsen edun kannalta on välttämätöntä, että heidän tarpeisiinsa on oppilashuollossa vastaamassa sosiaalipalvelujärjestelmän ja siihen liittyvän lainsäädännön tunteva sosiaalialan ammattihenkilö, kuten terveydenhuollon palveluihin on vastaamassa yhdenvertaisesti terveydenhuollon ammattihenkilö.

Esitetty muutos koulukuraattorin tehtävän kelpoisuuden väljentämisestä soveltuvaksi korkeakoulututkinnoksi on voimakkaasti ristiriidassa sosiaalihuoltolain ja lastensuojelulain velvoitteiden ja periaatteiden kanssa. Voidaan jopa sanoa, että sosiaalialan asiantuntemuksen korvaamisen mahdollistaminen oppilaitoksissa ”soveltuvalla korkeakoulutkinnolla” ja tästä seuraava sosiaalialan osaamisen puuttuminen oppilashuollosta yksittäisen oppilaitoksen kohdalla muodostaa lapsen edun näkökulmasta perusoikeusongelman ja on yksittäisen oppilaan kohdalla oppilashuollon moniammatillisessa arviointikäytännössä eriarvoinen suhteessa terveydenhuollon ammattihenkilöoikeuksiin.

Tulevassa maakuntamallissa koulukuraattori joutuu entistä enemmän toimimaan kiinteässä yhteistyössä sosiaalihuollon palvelujen, lastensuojelupalvelujen ja psykiatrian avohoidon palvelujen kanssa. Sosiaalialan koulutus on ainoa, joka antaa osaamisen lainsäädännön, palveluverkoston ja palvelutarpeiden tunnistamiseen. Lakiesityksessä mainituissa muissa ”sosiaalitieteilijöiden” koulutuksissa ei saa valmiutta ja kelpoisuutta näihin sisältöihin.

Esityksessä onkin sivuutettu osaamiseen ja lapsen oikeusturvaan liittyvät vastuu ja ammattitaitokysymykset. Sen sijaan on perusteltu ainoastaan, että koska kuraattorin tehtävissä on työskennelty aiemmin useilla eri ammateilla, antaa se perusteen laajentaa kelpoisuutta. Esityksen olisi tullut perustua siihen, mikä oppilaan ja lapsen edun näkökulmasta vahvistaa oppilashuollollista osaamista, ehkäisee syrjäytymistä ja turvaa sosiaalialan osaamisen oppilashuollossa.

Lisäksi kuraattoreiden päivittäiseen työhön oppilaitoksissa kuuluu työskentely haasteellisten ja erityistä tukea tarvitsevien oppilaiden kanssa ja tätä tehtäväkokonaisuutta ei voida määrällisinkään perustein eriyttää kokonaan vastaaville kuraattoreille. Toisen asteen osalta sosiaalihuollon, sosiaalipalvelujen ja sosiaalilainsäädännön tuntemus korostuu entisestään.

Sosionomien saatavuus on hyvä ja kattava koko suomessa, joten työvoiman saatavuudella ei tehtyä esitystä voida perustella.

Kuraattoreihin, jotka eivät ole sosiaalihuollon ammattihenkilölain mukaisesti laillistettuja, ei kohdistu myöskään viranomaisvalvontaa.

Tästä huolimatta he tekevät vaativia sosiaalialan asiantuntemukseen liittyviä ratkaisuja ja päätöksiä oppilashuollollisissa kysymyksissä. Työnantajilla, perheillä tai oppilailla ei ole mahdollisuutta tarkistaa onko kuraattorin toimintaa rajoitettu tai onko toiminnasta huomautettu, ellei hän ole sosiaalihuollon laillistettu ammattihenkilö.

Oppilas- ja opiskelijahuoltapalveluiden laadun ja moniammatillisuuden turvaamiseksi, sekä viranomaisyhteistyön sujuvuuden turvaamiseksi Talentia katsoo, että kuraattorien kelpoisuutta ei tule väljentää nykyisestä.

Esitysluonnoksen mukaan kelpoinen kuraattorin tehtävään olisi henkilö, jolla on tehtävään soveltuva korkeakoulututkinto. Työnantaja arvioisi työntekijän osaamisen ja koulutuksen soveltuvuuden tehtävään. Lisäksi luonnoksessa todetaan, että valmiuksia kuraattorin tehtävään antavat esimerkiksi riittävän laajat korkeakoulutasoiset sosiaalityön ja sosiaalipsykologian opinnot.

Talentia huomauttaa, etteivät sosiaalipsykologian opinnot tuo kelpoisuutta toimia sosiaalihuollon tehtävissä. Lain edellyttämää palvelua oppilaille ja opiskelijoille ei voi jättää työnantajan riittäviksi arvioimien valmiuksien varaan.

Oppilas- ja opiskelijahuoltoa koskeva hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä opetus- ja kulttuuriministeriössä ilman, että ammattiryhmien edustajia tai palvelun käyttäjiä (lapset, nuoret ja perheet) olisi kuultu valmistelussa.

Lapsivaikutusten arviointi on Talentian näkemyksen mukaan puutteellinen.

Lausunnon keskeinen sisältö:

• Talentia katsoo, että oppilaan oikeusturvan, opiskelijahuoltopalvelujen laadun ja moniammatillisuuden sekä viranomaistoiminnan sujuvuuden turvaamiseksi kuraattorien kelpoisuutta ei tule väljentää. Esityksen 7 §:n muutos siten, että soveltuva korkeakoulututkinto antaisi kelpoisuuden kuraattorin tehtävään, on sosiaalihuoltolain, lastensuojelulain ja oppilashuoltolain tavoitteiden vastainen. On oppilaan ja lapsen edun mukaista, että häntä edustaa oppilashuollon tukitoimissa laillistettu sosiaalialan ammattihenkilö. Esitys mahdollistaa tilanteen, jossa oppilaan perusoikeudet saada laillistetun sosiaalialan ammattihenkilön palveluja ja tietoa sosiaalipalveluista oppilaitoksissa estyy ja vaarantuu. Koulutusvaatimukseen on erityisen painavat syyt.
• Lakiesityksessä sosiaalialan osaamisvaatimuksesta luopuminen heikentää koulun yhteistyötä lastensuojelun ja nuorisopsykiatrian kanssa, hidastaa tuen tarpeen tunnistamista sekä lisää siten raskaamman lastensuojelun tarvetta ja kasvattaa kustannuksia palvelukokonaisuudessa
• Lakiesityksestä puuttuu lapsivaikutusten arviointi
• Kuraattorin tehtävää hoitavalle, joka ei ole täyttänyt kelpoisuutta, on jo nykyisessä oppilashuoltolaissa annettu siirtymäsäännöksen 28 §:n perusteella mahdollisuus täydentää koulutustaan neljän vuoden aikana nykyisen oppilashuoltolain 7 §:n mukaisen kelpoisuuden saavuttamiseksi.
• Kuraattorin kelpoisuusehtojen väljentäminen ei tuo säästöjä eikä vaikuta rekrytointiin koska sosionomien saatavuus on hyvä koko suomessa. Työvoiman saatavuus ei ole ongelma. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja Opetushallituksen selvityksen (2014) mukaan koulukuraattori tai sosiaalityöntekijä on saatavissa 91 % prosentissa kouluista.
• Kuraattoripalvelut ovat osa oppilaalle tarjottavia sosiaali- ja terveyspalveluja. Velvoitteet ovat myös osa sosiaalihuoltolain (1301/2014) ja sen 7 §:n mukaista sisältöä, jotka korostavat toiminnan yhteisöllisyyttä ja suunnitelmallisuutta. Velvoitteiden karsiminen ei saa vaarantaa oppilas- ja opiskelijahuollon suunnitelmallisuutta.
• Talentia ei kannata esitettyä hallinnollista menettelyä, jossa mahdollistettaisiin oppilaan määräaikainen erottaminen vuodeksi. Koulun kurinpidollisia tarpeita ja työrauhaan liittyviä ongelmia on tarkasteltava vaihtoehtoisesti siten, että niihin kohdennetaan riittävät resurssit ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin. Tältä osin sosiaalialan ammattihenkilön on noudatettava, mitä ammattihenkilölain 4 §:n mukaisissa ammattieettisissä velvoitteissa on säädetty sekä noudattaa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista säädettyä lakia.

Lisätietoja:

Tero Ristimäki, puheenjohtaja

Laura Lindeberg, erityisasiantuntija

Alpo Heikkinen, erityisasiantuntija

Talentia ry